将羁押必要性审查的权限交由法官行使,将形成前后两个阶段上不同的决定主体相互制衡的机制,有助于提升逮捕质量与羁押必要性审查的质量,在剥夺公民人身自由这一关键问题上形成有效的相互制约机制

    解芳　(中国人民大学法学院)

    2016年9月最高人民检察院公布的“十三五”时期检察工作发展规划纲要(以下简称“十三五检察规划”)提出,“围绕审查逮捕向司法审查转型,探索建立诉讼式审查机制”,至此审查逮捕程序的诉讼化改革正式列入检察改革当中,围绕着这一改革主体,上海、安徽、四川、重庆、广东等省市积极探索审查逮捕诉讼化改革的具体路径,取得了一定的进展。由于改革仍然处于基层探索的过程中,改革方案、改革进程向社会公开的程度有限,一时间社会上一种观点将逮捕审查批准程序的改革等同于逮捕权归属的改革,引发了一定的误解,也引起理论界的争论。在这一背景下,笔者对逮捕权归属的司法体制问题与审查逮捕方式的机制改革做出区分。

    审查逮捕审查方式由行政化向司法化转型,是刑事诉讼法2012年修改时所确立的基本方向,十三五检察规划是对法律修改成果的正确贯彻与实践深化,其涉及到的只是在现有法律框架下的机制完善与规定落实。尽管任何一项法律机制的实施都需要协同其他法律机制甚至是司法体制改革的配套与支撑,但机制改革与司法体制改革之间存在着本质的区别,通常认为司法权的重新配置或者司法主体利益格局的重新分配属于司法体制改革的范畴,显然审查逮捕方式或者程序的完善不属于体制改革。

    尽管人们对体制改革与机制改革之间的界限大抵都能分清,但由于我国宪法中对逮捕权配置体制的独有特点,以及理论界对世界上绝大多数国家由法官行使羁押决定权的“向往”、对审前司法审查所具有的人权保障功能的期待,社会各界还是自觉或不自觉的将批捕权归属的体制问题与审查逮捕程序的司法化改造联系在一起,甚至混同。

    批捕权交由法院行使的改革愿景始终绕不过两个条文、两个问题:宪法第37条第2款的理解与《公民权利和政治权利国际公约》第9条的批约要求。

    1982年宪法第37条第2款对逮捕权作出极为详尽的规定,“任何公民非经人民检察院批准或决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕”。有宪法学者认为,该条的规定可以通过宪法解释的方式,将法院的决定权扩张至涵盖批准权在内的完整逮捕权,进而将批捕权交由法院行使无需修改宪法,只需要解释宪法。相反的观点认为,由于该条文本语义解释的限定,基于文本解释优先的原则,必须要经过宪法的修改才能实现批捕权的体制变革。

    中国政府1998年签署的《公民权利与政治权利国际公约》第9条对人身自由权的保障以及拘禁或羁押规定了专门条款,在我国研究批约准备工作过程中势必应当考虑该条对缔约国羁押制度的基本要求。公约第9条包括4项内容,主要规定了羁押(即中国的逮捕)的决定主体与决定程序。其中第一项总体性规定“任何人不得加以任意逮捕或拘禁,除非依照法律规定的根据和程序,任何人不得剥夺自由”,本项规定禁止任意剥夺公民自由,要求一国剥夺公民的法律制度应当是符合正当程序的要求,而基本的程序要件就是对审与公开。审查批准逮捕程序的诉讼化就是未来满足该项规定对羁押决定程序的内核要求而作出的努力。

    公约第9条还有一项关于羁押决定主体的要求,即任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人,应被迅速带见审判官或者其他经法律授权行使司法权力的官员。国际社会贯彻上述要求的通行作法是由法官批准或决定羁押,尽管公约文本中表述了法官以外的“其他经法律授权行使司法权力的官员”,但我国现行的作为批捕权行使主体的检察官能否被认定为“其他经法律授权行使司法权力的官员”就成为了批捕权主体问题的关键所在。由于我国宪法特有的政体结构,检察机关系法律监督机关,与法院并列成为两大司法机关,属于法律授权行使司法权力的官员当无疑义。然而,国际公约的上述表述不能单单依照字面进行解释,其附加的实质要求是该司法官员应当与行政机关、犯罪追诉机关相互独立,换句话说,应当与犯罪的追诉保持中立。从实质性角度来看,目前行使批捕权的检察机关侦监部门在中立角色上尚有一定的完善空间。想基于现有的检察官批准逮捕的宪法体制对接公约的要求,仍然需要对侦监部门所承担的部分追诉犯罪的职能进行革除。事实上,推进检察官客观义务的贯彻与批捕检察官的中立化方向是不谋而合的,应当成为未来侦监部门改革的重要方向。

    此外,检察机关侦监与公诉两项职能也应当尽最大的可能实现内部相互独立,当前司法改革中的捕诉合一改革显然与公约的要求以及宪法中逮捕权配置体制的内在精神相矛盾,应当及时叫停。伴随着司法改革中依法独立行使检察权的各项改革举措的持续发力,检察官独立地位的逐步提升,逮捕批准权这一司法权的行使过程将更加中立、客观。再加上既有的错捕国家赔偿机制的特有制约效果,检察官行使批捕权的中立性能够得到有效保障,中立的批捕检察官就能够被视为公约所要求的“其他行使司法权力的官员”。这样在不进行宪法修改的前提下,批约的准备工作就能够得以实现。

    理论界长期所主张的将逮捕权交由法院行使的改革建议,仍然要解决三个现实问题,首先由于错捕的国家赔偿责任以及司法追责机制,即使是法官行使批捕权,如何保障法官依法独立行使批准逮捕的司法权,仍然需要进一步研究并加强制度建设,而相关的解决方案与目前检察官独立性要解决的问题是相同的。其次,法官批准逮捕而后由法院进行审判,如何防止先定后审与审前预断的形成,这一问题在错捕追责与国家赔偿的背景下尤为值得关注。最后,即使将批捕权交与法院行使,批捕检察官的转隶也很难实现,因为目前侦监工作中批捕工作仅仅是工作的一小部分,大约占六分之一的工作负担,其余的大量工作时间要投入到侦查监督、立案监督、专项工作以及部分基层检察院的监所检察监督工作中。假设将逮捕批准权交由法官行使,移植西方国家模式,提请逮捕的主体也会相应的变更为检察官,因此根本无法将目前审查批准逮捕的检察官通过转隶的方式变身为法官从而实现改革的目标。

    在维持逮捕批准权现状的情况下,需要同步考虑捕后羁押必要性审查制度的完善问题,因为根据《公民权利和政治权利国际公约》第9条第4项的规定,任何被剥夺自由的人都应有机会、有资格向法庭提起诉讼。该条规定要求羁押必要性审查的制度设计中应当由法官作出审查,且法官有权力决定是否释放被羁押人。我国刑事诉讼法在2012年修改时确立羁押必要性审查制度时,鉴于现有的宪法构造,只能将羁押必要性审查的权力赋予承担法律监督职责的检察机关,而此种制度设计与国际公约的规定直接抵牾,具有极大的修改必要性。将羁押必要性审查的权限交由法官行使,将形成前后两个阶段上不同的决定主体相互制衡的机制,有助于提升逮捕质量与羁押必要性审查的质量,在剥夺公民人身自由这一关键问题上形成有效的相互制约机制。