立法项目论证是指特定的组织按照一定的程序和标准就若干个立法建议项目进行审查评议，并最终确定纳入立法规划的活动。立法项目论证在我国部分省市已经开始试行，并形成了相应的制度，但目前尚存在诸多问题：立法项目论证的层次比较低、立法项目论证缺乏统一的制度、立法项目的选定范围狭窄、立法项目论证虎头蛇尾等。为了提高立法质量，立法项目论证应该规范化、制度化：立法项目论证的内容主要包括立法申请项目的必要性、可行性、合法性、公平性论证、协调性以及效益和成本；立法项目论证应当具有一定的法律效力；纳入立法规划的立法项目的标准是“良法”+“应急”。立法项目确定该选择“专家建议+人大确定”模式。对于“良法”+“应急”的立法项目应当列入立法规划，仅具有良法性质但不急待立法的可以暂缓列入立法规划，既没有“良法”性质，又没有必要的，不予立项。

　　

　　关 键 词：

　　

　　立法项目论证/公开征集/立法规划

　　

　　标题注释：

　　

　　本文系2016年度国家社科基金重大项目《民间规范与地方立法研究》(项目编号：162DA069)，最高人民检察院课题《行政强制措施检察监督研究》(项目编号：GJ2016C31)的阶段性成果。

　　

　　立法项目论证工作可以避免立法权力寻租和立法资源浪费，有利于处理好立法的轻重缓急，集中力量就社会、经济中的重大、急切问题进行立法，使立法切实满足社会、经济发展的现实需要。因此党的十八届四中全会明确提出要完善立法项目征集和论证制度。有关立法项目公开征集制度已经另文作出了阐述，①本文仅就立法项目论证制度进行研究并提出完善建议。

　　

　　一、立法项目论证的概念

　　

　　立法项目论证是我国立法制度中的新事物，有必要对该概念进行阐释和界定。

　　

　　(一)立法项目论证的含义

　　

　　随着立法民主的推进，民主不仅体现在正式立法过程中，而且会在立法准备阶段就展现出来。为了获得更能体现普通民众意志的立法项目，立法项目征集制度已经实现了从定向征集向社会公开征集的转变，由此导致备选立法项目的数量大幅度增加。在众多的立法项目中，哪些项目应当立，哪些法律不应当立，哪些法需要及时制定，哪些法律可以暂缓制定，所有这些问题应该有一个相应的制度予以规范。这种确定立法项目纳入立法规划，进而将立法项目纳入立法程序的活动就是立法项目论证。立法项目论证(简称立项论证)在法治发达的国家称之为“影响评估”、“影响性评估报告”②，在我国又被称之为“立法前评估”③、“立法前质量评价”④。立法项目论证是指特定的立法参与主体按照一定的程序和标准就若干个立法建议项目进行审查评议，并最终确定纳入立法规划的立法项目的活动。立法项目论证的对象既包括现实社会中需要制定法律、法规和规章的立法事项，也包括有待于废除、修改的立法事项。立法申请项目经确认进入立法规划之后，该立法项目才能正式提上立法日程。

　　

　　立法项目论证不同于立法论证。立法项目论证指的是立法申请项目该不该列入立法规划，该不该进入立法程序的论证，即在法律起草前广泛地听取人大代表、专家学者、社会团体、人民群众及政府有关部门的意见过程，是立法项目的定性问题。而立法论证指的是对已经列入立法规划的立法项目的论证，对已经定性的立法项目的定量论证，即对草案能不能成为正式法律的论证。立法论证以立法项目论证通过的立法项目为前提。立法项目论证是立法前的论证，是没有进入立法程序论证，不属于正式立法程序。立法论证是已经进入立法程序的程序，属于正式立法程序，二者是质与量的区别。

　　

　　立法项目论证不同于立法后评估。“立法后评估制度，是指具有立法权的国家机关委托评估实施主体，按照一定的评估程序，对相关法律文件的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标进行评估，并提出维持、修改或者废止等建议的一项活动。”⑤从性质上讲，立法后评估本质上是立法活动的延续，其目的在于提高立法质量，发现法律中的“恶性”并对其进行矫正。因此，立法后评估是对现有的法律制度进行评估的活动，重在“事后监督”；而立法项目论证是对哪些项目应该进入立法程序的论证活动，立法项目论证是对立法项目的的论证，该项目甚至还没有形成法律制度，重在事前民主，因此二者是两个完全不同的概念。

　　

　　(二)立法项目论证制度建立的价值所在

　　

　　立法项目论证制度的建立对我国立法工作具有重要意义：为立法规划提供科学依据、实现立法资源合理配置、从源头上提高地方立法质量、有利于形成“良”性法律体系。前三个方面的意义已经另文阐述⑥，本文仅就有利于形成“良”性法律体系进行阐述。

　　

　　“良法”包括自身良好的法律、法规和规章外，还应该包括一个良好的法律体系。良好的法律体系在整个法律体系内的表现为重要法律的价值追求方向是一致的(无立法寻租等异化现象)，法律制度是协调统一的、法律体系能够实施的等。尽管我国的社会主义法律体系已经初步建立，但是这个法律体系还存在诸多问题，如：违背当代的立法目的，法律、法规和规范之间相互冲突，通过立法进行寻租等。目前我国的法律体系是基于计划经济背景下建立在“维稳”的价值目的之上的法律体系，追求的是法的秩序价值。随着市场经济的完善、“以人为本”理念的推进和十八届四中全会对法治的要求，我国目前法律体系的目的逐步转向公正、公平，以实现人权保障的价值目标为主，传统的立法思维和立法制度已经不能适应时代的要求。通过立法项目论证，使符合时代、满足公平、公正和人权保障的法律制度纳入到法律体系中，有助于“良”性法律体系的形成。