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　　目前，一些地方和部门打着深化行政审批制度改革、提高行政审批效率和服务效能的旗号，搞行政审批“容缺审批”创新，有的市级政府、甚至省政府专门下发文件，要求全面推行行政审批“容缺审批”方法。但是，笔者认为，如果依法进行界定，“容缺审批”实际上是一种违法审批。

　　

　　所谓“容缺审批”，是指申请人在申请行政审批时，只要申请事项中主要材料齐全，即使缺少非主要材料或材料存在缺陷、瑕疵，如果行政审批部门一次性告知申请人需要补正的材料、时限和超期补正处理办法，并与申请人签订《申请人容缺后补承诺书》、申请人承诺在规定时限内将材料补齐，行政审批部门就可以先行作出准予行政审批决定，并把行政审批证照提前颁发给申请人。

　　

　　例如，某县工商局制定发布了《公司（企业）设立、变更登记容缺审批办法》规定：县工商局在办理“公司设立登记”审批时，申请人应提交13项申请材料：1.《公司登记（备案）申请书》等表格；2.《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》及指定代表或委托代理人的身份证件复印件；3.全体股东签署的公司章程；4.股东的主体资格证明或者自然人身份证件复印件；5.董事、监事和经理的任职文件；6.法定代表人任职文件及身份证件复印件；7.《企业名称预先核准通知书》；8.住所使用证明；9.法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，提交有关的批准文件；10.股东（发起人）出资情况；11.市场主体住所（经营场所）使用承诺书；12.“双告知”承诺书；13.容缺审批后补承诺书。并且规定其中第1、2、3、4、6、7、9、13共八项申请材料是必需的要件，第5、8、10、11、12共五项申请材料是可以容缺后补的要件。也就是说，只要申请人提交了1、2、3、4、6、7、9、13八项申请材料，县工商局就可以先予以核发营业执照。剩余的五项申请材料，可以在30天内补齐提交。

　　

　　《中华人民共和国公司法》 第二十三条规定：“设立有限责任公司，应当具备下列条件： （一）股东符合法定人数； （二）有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额； （三）股东共同制定的公司章程；（四）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构； （五）有公司住所。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条第二款规定：“申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件： （一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。”

　　

　　通过与《公司法》、《公司登记管理条例》对照，该县工商局规定进行“公司设立登记”审批，申请人应当提交的十三项申请材料中，其中，第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10共十项申请材料，是《公司法》、《公司登记管理条例》规定需要提交的法定申请材料。另外第11、12、13三项申请材料，是该县工商局非法设定的申请材料。在该县工商局规定可以容缺后补的要件中，有5、8、10三项申请材料是《公司法》、《公司登记管理条例》明确规定申请公司设立登记必须提交的法定申请材料，有11、12两项申请材料是该县工商局非法设定的申请材料。

　　

　　《中华人民共和国行政许可法》第四章行政许可的实施程序，第三十二条规定“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。” 第三十四条规定“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。” 第三十八条规定“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”第七章法律责任，第七十四条还明确规定：“ 行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第 （一）种情形就是“对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的。”这就是说，申请人必须提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政审批部门才能依法作出准予行政许可的书面决定。如果申请人没有提交齐全的申请材料，行政审批部门就不能作出准予行政许可的书面决定。否则，其上级行政机关或者监察机关将责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还要依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　

　　因此，“容缺审批”是违反《行政许可法》和其他法律行政法规的违法审批，是一种冠以“创新”、“提效”、“方便企业和群众”名义的变相违法审批行为。这种“创新”的变相违法审批，甚至比直接违法审批的后果还要严重、影响还要恶劣。这种“容缺审批”，既是一种明目张胆的对国家法律法规的违反，视国家现行有效的法律法规明文规定于不顾，又是对一些不按法办事的企业和个人的一种包庇和纵容，更是对那些遵守法律、依照法律规定提交全部申请材料才获得准予行政审批决定和行政审批证照的企业和群众的打击和嘲讽。如果各级行政审批部门都实行这种违法“容缺审批”，将会给国家行政审批领域的审批标准造成极大的混乱，将会给国家的行政审批法律制度造成严重的破坏。如果任由这种违法“容缺审批”推广、发展下去，势必会造成今后所有的行政审批申请人都不再按照法律法规的规定申请行政审批、所有的行政审批部门都不再按照法律法规的规定进行行政审批，甚至会让广大人民群众产生不相信法律、不遵守法律、不按法办事的可怕局面。

　　

　　党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”、“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”习近平总书记在党的十九大报告中特别强调：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”、“维护国家法制统一、尊严、权威”、“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”

　　

　　各级政府和部门在深入开展行政审批制度改革、优化营商环境工作中，首先必须坚持的原则应当是依法、合法原则，任何违反法律规定进行的“创新”做法都是错误的。目前实行“容缺审批”的违法现象在全国各地都普遍存在，大有愈演愈烈之势。这种违法的“容缺审批”做法，是与党中央、国务院提出的依法治国、依法行政基本方略完全背道而驰的，应引起各级党委、政府的高度重视，必须迅速采取有力措施，立即制止和禁止违法“容缺审批”，依法依纪追究有关部门和相关人员的行政责任和法律责任，坚决防止这种违法审批现象继续扩展蔓延。

　　

　　【作者简介】

　　

　　任敬陶，山东省菏泽市政务服务中心管理办公室调研员，中国法学会、山东省法学会会员，山东省法制学会和山东省行政法学研究会理事，菏泽市法制学会副会长。