提升执行管理新境界 推动执行工作根固叶荣
2018-11-20 11:31:19 来源：人民法院报摘要： 执行管理，作为人民法院广义上审判管理的细分，是对执行行为和程序进行监督、控制、评价与引导的内部管理活动，旨在保障执行工作依法公正、公平、高效、规范、有序运行
执行管理，作为人民法院广义上审判管理的细分，是对执行行为和程序进行监督、控制、评价与引导的内部管理活动，旨在保障执行工作依法公正、公平、高效、规范、有序运行。随着人民法院执行体制改革的不断深化，如何根据执行工作的性质、特点与规律，积极探索和实践定位科学、模式创新、运作有效的管理制度和管理方法，推动执行工作常态化良好运行，助力“基本解决执行难”，是人民法院面临的重大课题和任务。
一、当前执行管理面临的问题与挑战
1.执行权的权属性质给管理方式带来新挑战，执行管理定位急需进行矫正。执行权的权力属性决定着行权方式与管理思维，只有在厘清执行权的权力属性的前提下，才能够把握执行工作的规律，各方面的工作才能有的放矢。关于执行权的性质素有争论，其中行政属性与司法属性成为主要争议焦点，尤其在审判权与执行权分离改革之后。对执行权属性的认识模糊，导致在实践中对执行行为与执行程序、管理目标与管理方式的认识不尽清晰，所采取的管理计划、组织指挥、监督制约等具体方法也不尽得当。另外，执行权司法属性与行政属性的界定，还涉及执行行为追求公正与效率的定位及其实现方式上产生的争论。因此，急需在厘定执行权权属性质的基础上对执行管理进行清晰定位。
2.司法体制改革给管理权限带来新挑战，执行管理理念急需进行更新。以司法责任制为核心的司法体制改革，其要义是“让审理者裁判、由裁判者负责”。在法院放权与法官分权过程中，权力边界并不十分明晰，按照旧有理念进行管理，必然会导致法院管理者与法官之间深层次紧张状态。同时，员额制改革带动形成执行工作单元的变革，团队化办案模式不断探索推进。以往是“一审一书”的执行模式，法官与书记员系“师傅带徒弟”的办案模式，两者事无巨细，全程参与。在信息化飞速发展，案件数量持续增加，员额制导致法官数量减少，这“一增一减”形成许多现实问题。一方面，团队化办案有利于执行法官专心执行事务，从繁杂的行政事务性劳动中解放出来；但另一方面，大量的行政事务性工作交由法官助理、书记员及法警完成，这些人员的管理及其工作成效的管理，乃至办案团队的内部工作管理，甚至是法院执行办案团队间的管理，也都需要一个全新的管理理论来指导改进。
3.执行机构“中梗”现象给管理架构带来新挑战，执行管理体系需要重新分配。前些年，随着人民法院执行工作任务的加重，为了便于人员和案件管理，探索设立了执行局、执行庭、执行办公室、执行指挥中心等执行机构，基于此，自上而下的管理层级延长，客观上增加了信息沟通、传递层次以及管理参与者间的协调需要。在执行裁决权与执行实施权分立基础上，一些法院对实施权又细分为调查权、保全权、处置权、审查权、监督权等，而这种将执行权拆分、细分的方法，则特别需要执行实施程序的连续性。因此，随着法院内设机构改革的推进，如何兼顾扁平化管理与专业化建设，构建一套执行内设机构新体系，实现执法办案的公平与效率，是人民法院急需解决的问题。
4.信息技术发展给层级化、碎片化执行管理结构带来新挑战，管理方式急需进行调整。近年来，执行案件大幅增长，人员不断增加，内设部门一设再设，随之而来的是多层、大量的人员和案件信息。在旧有管理格局下，执行工作饱受多头、多层碎片管理之累。在信息化建设急速发展情形下，必须改进原有的“喊话式”“层层传达”管理方式，树立执行管理者权威，将执行信息、管理条块与资源进行科学整合。
二、新形势下科学定位执行管理的职能作用
1.集中管理，效率优先，积极发挥执行管理组织的中枢纽带作用。基于执行工作行政事务性多的特点，梳理、优化执行流程，结合信息化手段，将立案、送达、查冻扣措施等节点进行分解、明确，构建责任清晰、要求明确的职责链条。搭建执行指挥中心管理平台，并以中心为中枢，以执行权运行为监督对象，建立起扁平化的管理架构。通过发挥执行指挥中心管理职能，进一步强化集中，突出效率，以关键节点和核心指标为突破口，抓组织发动、责任分解、督促检查、考核评价、协调服务，首尾相连，一抓到底。
2.以程序为线，以实体为面，积极发挥执行管理的监督指导作用。执行管理要紧盯程序性管理，要建立重点节点流程的监控方式、渠道与台账，突出事前、直接与指导式的管理方法，保障执行流程公开、透明、高效。在加强程序性管理同时，突出实体公正指标的结果管理，加大对执行裁决与判断事项的评查力度，进一步规范执行行为，提高案件质量。
3.主动管理，集约服务，积极发挥执行管理的统筹协调作用。树立人本、协调、服务的管理理念，主动以问题为导向，通过统计、通报、分析、考核等手段，找出自身管理和日常工作中的薄弱环节。积极开展协调服务，集约处理常规事务，确保执行团队聚焦主业。总结交流经验，深挖推广方法，深度融合人本管理，调动执行团队开拓创新、勇创一流的工作积极性。
4.系统运转，精准定位，积极发挥执行管理的辅助决策作用。培育系统化、精准化的管理理念，构建规范有效执行工作制度体系，保证执行工作各个环节连为一体、协调运转。进一步依托信息化建设，针对关键环节和重要数据进行管理，加大对执行运行态势研判力度，提高决策部署、对策建议的前瞻性和针对性。
三、实现执行管理机制的转型与创新
1.落实执行管理机构实体运作，实现执行管理由平行、分散管理向垂直、集中管理转变。顺应法院内设机构改革要求，执行局作为法院的一级内设机构，将原有多科层式管理结构改为扁平式管理结构，即在明确人员分类、区分职能的基础上，减少管理层级、压缩职能部门和机构。与此同时，结合执行权行政属性，借助行政式管理最优特性，构建以执行指挥中心为平台的管理中枢，打破多层次、多条块和碎片化管理结构，切实实现决策信息传导与责任到位的管理模式，突出集中，整合权威，优先效率。具体包括：协调执行局负责人与团队法官两层决策，执行局内部宏、中、微三观管理，案件实体与程序管理，应急与常态事项管理等。其主要特点表现为：一是自上而下，集中整合管理权，减少权力碎片，实现扁平化、短平快管理；二是以“权力清单”“责任清单”为前提，科学界定不同执行单元、主体的权力和管理边界，杜绝随意、任性与指令传递衰减现象；三是突出专职部门的集中管理职能，整合调配全局资源，对上直接向局长负责，对下则通过规则管理执行团队活动。
2.依托机制与技术，由粗放管理向精准管理转变。实现管理的精准化。“线上”紧抓执行实施的流程节点，在建立完善执行工作流程节点主体责任的基础上，围绕流程管理的基本架构，对照案件办理的基本要求，将流程节点的责任落在团队的每一分子上。“面上”建立工作台账，按照“质效管理”“终本案件管理”“恢复案件管理”“案款收发管理”“审限管理”“信访舆情管理”等不同事务类别，分别建立工作台账，每本台账都做到有人管理、有人负责。实现管理的动态化。借助信息化手段，案件办理进程同步扫描、同步录入，及时掌握执行节点动态，实现从立案、执行到结案、归档全过程的动态监督。实现管理的系统化。以制度管人、管事、管案，打造完善的执行工作制度体系，实现系统管理的要求。避免管理功能泛化、管理绩效形式化。精准、动态、系统化的管理不是无重点、无章法，而是在尊重执行规律、维护执行权威基础上的管理，防止落入科层化和强行政化的臼窠。
3.坚持以人为本，由单纯命令制衡管理向服务协同管理转变。善于以人为本进行管理，以服务执行法官为中心，尊重法官的主体地位，尊重法官的活动空间，尊重法官依法进行的决策和判断。善于协调“控制与自治”的关系，主动动员与吸纳执行法官参与管理。将服务寓于管理当中。管理实质上是一种服务，坚持监督管理权与执行实施权的平等性，坚持服务执行工作为中心，应由专门机构（比如执行指挥中心）集约办理事务性工作，减少团队工作压力，根据团队办案需要，积极在资源配给上给予支持；应由单纯以考核、通报、排名、扣分等单项管制型管理向调查研究、分析指导、经验梳理、类案引导等为主要内容的服务指导型关系过渡。
4.回归管理本身，由混同化管理向专业化管理转变。管理的专业化需要实现“两个配合”：一是扁平化与专业化相配合，加强集中管理，减少层级设置，减少对法官或团队司法属性事务的控制，发挥法官会议的职能，加强对案件质量的专业化评查；二是程序性管理与实体性管理相配合，做到质效评价规则贯穿各环节并与各流程节点特征、规律相契合。比如，财产查控和处置环节注重效率，该环节就应重点管理执行权运行的效率和强制威慑效果。
（作者单位：北京市门头沟区人民法院）
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